Johanna Hautakorpi ja Janne Salminen: Pohjoismaisesta valtiosääntövertailusta paljon ammennettavaa kriisien sääntelyyn
Keskustelimme joulukuussa 2022 järjestämässämme pohjoismaisessa työpajassa kriiseistä ja niitä koskevasta lainsäädännöstä erityisesti korona-aikaan keskittyen. Pohjana työpajan tarkasteluille olivat vuoden 2020 lopun Svensk Juristtidningin Covid-19 -teemanumerossa alustetut asetelmat. Täydensimme tuolloisia tarkasteluja tuoreilla tiedoilla ja tutkimuksella.
Pohjoismaissa koronapandemian hoito on näyttäytynyt jatkumona useista erikokoisista päätöksistä, joita eri toimijat ovat tehneet eri vaiheissa pandemiaa. Oikeudellinen kokonaisarvioi maakohtaisesti tai laajemminkaan ei vaikuta mahdolliselta toimenpiteiden pirstaleisuuden vuoksi. Myös kunkin päätöksen ajankohta vaikuttaa arviointiin. Etenkin alkuvaiheessa toimittiin ennakoiden ja vähempien tietojen varassa. Esimerkiksi Tanskan ensimmäiset, pitkälle menevät toimet perustuivat kiireen vuoksi terveysviranomaisten antamiin suullisiin arvioihin. Myöhemmin myös perusteilta ja niiden esitystavalta alettiin edellyttää enemmän.
Vaikka pohjoismaiset koronapandemian leviämisen hillitsemiseksi tehdyt toimet muistuttivat toisiaan ja yhteiskunnissa on vahvoja yhtäläisyyksiä, valituissa toimintatavoissa oli myös eroja. Oikeudellisesti tarkasteltuna keskeisin lähtökohtainen eroavuus syntyy siitä, että Pohjoismailla on keskenään erilainen oikeudellinen lähestymistapa perustuslaissa säänneltyihin poikkeusoloihin. Suomi on itse asiassa ainoa maa, jossa rauhanajan kriisitoimille ja poikkeamiselle perustuslaista on perustuslaissa säädetty perusta. Muissa maissa kriisitoimet perustuivat valtiosääntöisiin periaatteisiin, joita soveltamalla koronatoimenpiteitä on pyritty toteuttamaan. Suomalaisittain tarkasteltuna perusratkaisut muualla ovat vieraita ja osittain valtiosäännön reuna-alueilla ja joskus täysin ulkovaltiosääntöisiä.
Pohjoismaiset erilaiset lähestymistavat ja valtiosääntöiset perustat
Koronapandemian myötä keskustelu valtiosääntöön kirjoitettujen poikkeamismahdollisuuksien tarpeesta on ainakin jossain määrin käynnistynyt uudelleen. Ruotsissa asiaa tarkastellaan parhaillaan, mutta muutokseen liittyy myös vastahankaisuutta. Ruotsin valtiosäännössä on otettu haltuun sota-ajan poikkeamismahdollisuuksia mutta ei rauhanajan kriisejä. Niissä hallitukselle ei ole haluttu antaa vahvoja toimivaltuuksia. Toimivaltaa sen sijaan on paljon viranomaisilla ja kuntien ja alueiden tasolla. Koronapandemia kuitenkin osoitti, etteivät kunnat ja alueet aina selviä kriisin hoitamisesta ilman hallituksen tukea. Koronapandemiassa haasteena oli se, että viranomaiset toimivat kukin sektoreillaan ja samalla kokonaisvastuu on hajautunut. Hallituksen aktiivisemman toiminnan rinnalle tarvitaan lisäksi parlamentin osallistumista. Juuri parlamentin rooli on se seikka, johon on arvioitu tarpeelliseksi kokemusten perusteella etsiä ratkaisua.
Islannissa puolestaan muutostarpeesta keskustelu on kytkeytynyt etenkin ihmisoikeussopimusten poikkeamissääntelyyn. Islannissa ei ole haluttu kirjata perustuslakiin poikkeamismahdollisuutta perusoikeuksista. Sitä on pidetty riskialttiina. Nyt kuitenkin asiaa punnitaan uudelleen koronapandemiasta saatujen kokemusten ja muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuoreen ratkaisukäytännön (CGAS v. Sveitsi) valossa.
Suomen valtiosääntöisen järjestelyn erityispiirteeksi keskustelussa nousi eduskunnan ja sen perustuslakivaliokunnan keskeinen rooli. Tanskassa, Norjassa ja Islannissa keskeisin toimija oli hallitus yhteistyössä terveysviranomaisten kanssa. Ruotsissa poliittisen johdon rooli oli aiempia kriisejä aktiivisempi, mutta kuitenkin muita maita vähäisempi. Suomessa koronatoimenpiteiden toteuttamisessa keskeiseen asemaan nousi hallituksen ja terveysviranomaisten ohella eduskunta ja sen perustuslakivaliokunta.
Parlamentin suppeampi rooli muissa Pohjoismaissa on herättänyt pohdintaa siitä, onko hallituksen ja sen viranomaisten vahvojen toimivaltuuksien rinnalla riittäviä rakenteita kansanedustuselimen tiedonsaanti- ja osallistumisoikeuksien takeeksi. Tämä ei toki tyhjennä demokratian toteutumisesta käytyä keskustelua, johon liittyy keskeisesti myös päätöksenteon avoimuus ja eri toimijoiden mahdollisuus tulla kuulluksi valmistelussa sekä julkinen keskustelu ylipäätään. Kaikkiin näihin on liittynyt haasteita koronapandemian aikana jokaisessa Pohjoismaissa.
Norjassa keskeisessä roolissa koronatoimenpiteiden suhteen oli hallituksen koronakomitea, ei niinkään koko hallitus, joka pääsääntöisesti toimi perustuslaissa säänneltyjen toimintamuotojen ulkopuolella. Esimerkiksi koulujen sulusta päätettiin koronakomiteassa ilman opetuksesta vastanneen ministerin tai ministeriön myötävaikutusta. Tämä tarkoitti, että tavanomainen valmistelu sivuutettiin eivätkä viranomaiset koonneet ja toimittaneet tietoa valmistelun pohjaksi. Myös parlamentin rooli kärsi tästä tiedon puutteesta.
Koronapandemian aikana sääntelyä jouduttiin uudistamaan monin paikoin, mikä usein tarkoitti lisätoimivaltuuksia hallitukselle ja viranomaisille. Eri Pohjoismaita yhdistävä piirre on yhteiskunnissa vallitseva luottamus viranomaisiin. Tämän vuoksi monilta osin myös pystyttiin toimimaan suositusten turvin. Ihmiset noudattivat annettuja suosituksia, ja niitä jopa arvostettiin ja odotettiin tietoa uusista toimintatavoista kriisin edetessä. Joiltain osin suositusten sisältämät “kiellot” ja niiden viestintä saivat ne vaikuttamaan sääntelyltä, mikä hämärsi rajaa määräysten ja suositusten välillä. Tämä puolestaan saattoi johtaa ongelmiin erityisesti hallinnon laillisuusperiaatteen kannalta.
Pandemia-aikaisten toimien oikeudellista arviointia tulossa vielä runsaasti
Koronapandemian arviointi tuomioistuimissa jatkuu yhä, ja myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta voidaan odottaa lisää linjaratkaisuja tulevina vuosina. Laillisuusvalvonnasta on myös jo saatu tuloksia. Osassa maista on asetettu komissioita arvioimaan tehtyjä toimia, ja näistä on osin saatu jo tuloksiakin, jotka pääosin ovat tosin liittyneet muuhun kuin oikeudellisiin näkökohtiin. Pandemiaan ja oikeuteen liittyvää tutkimusta tehdään kaikissa Pohjoismaissa runsaasti. Esimerkiksi Norjassa ilmestyy keväällä 2023 laaja teos, jossa arvioidaan Norjan koronatoimia keskeisistä oikeudellisista näkökulmista. Norjan esimerkki kuvaa hyvin sitä, ettei ole mahdollista tehdä pintapuolista “kokonaisarviota”, vaan jo yksin oikeudellinenkin tarkastelu edellyttää yksityiskohtaista ja syvälle menevää työtä.
Koronapandemian jälkipuintia käydään uusien kriisien varjossa. Ukrainan sota ja energiakriisi heijastuvat myös Pohjoismaihin. Tämä edellyttää, että uudelleen perustellaan, miksi koronapandemian jälkiarviointi on tarpeellista ja luodaan linkkejä siitä olemassa oleviin ja tuleviin kriiseihin. Jo nyt on tullut esiin, että koronapandemia on opettanut muun muassa nopeasta päätöksenteosta kriisitilanteessa, ja näitä oppeja on voitu soveltaa muuttuvissa tilanteissa. Lisääkin oppeja on vielä ammennettavissa.
Teksti: Johanna Hautakorpi, projektitutkija ja Janne Salminen, oikeustieteen professori, Turun yliopisto.
Kirjoitus pohjaa JuRe-hankkeen ja Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan järjestämään työpajaan 16.12.2022 ”Nordic Workshop on Law and Crises”. Lue lisää työpajasta Turun yliopiston uutisesta ja tapahtumasivulta.