Janne Salminen: Lainsäädännön merkitys terveyskriisien hallinnassa

Koronapandemian yhteydessä on puhuttu kriisin oikeudellistumisesta eli sääntelyn lisääntymisestä ja sen merkityksen kasvusta. Myös Suomessa on esitetty monentyyppisiä vaatimuksia lainsäädäntötoimista, ja keinovalikoimaa on pohdittu oikeuden näkökulmasta. Koronakriisistä johtuen Suomessa on muutettu kymmeniä lakeja.

Koronapandemian yhteydessä on välillä sanottu, että kriisi ja kriisinhallinta olisi jotenkin erityisellä tavalla oikeudellistunut. Samanlaista puhetta on ollut ainakin terrorismin, aikamme finanssikriisin ja vuosien 2015-2016 pakolaiskriisin yhteydessä. Likimainkaan aina oikeudellistumista ei nähdä erityisen toivottuna kehityksenä. Pikemminkin sillä tunnutaan usein viittaavan siihen, että erilaiset oikeudelliset vaatimukset ovat rattaisiin heitettyjä kapuloita, jotka piinaavat muuten niin ketterää toimintaa. Taustalla tuntuu olevan ajatus siitä, että oikeus olisi liikaa määrittämässä erityisesti toimeenpanovallan mahdollisuuksia toimia kriiseissä.

Oikeudellistumisella tyypillisesti tarkoitetaan oikeudellisen sääntelyn lisääntymistä ja merkityksen kasvamista ja myös oikeuden tunkeutumista sinne, missä sillä on ollut olematon tai vähäinen merkitys. Oikeudellistuminen voi tarkoittaa sitä, että tilanteita ja erilaisia positioita hahmotetaan ensisijaisesti juridisten ongelmien kautta, ja asioita pyritään ratkaisemaan yhä laajemmin oikeuteen liittyvien mekanismien ja instituutioiden avulla.

Lainsäätäjä ja toimeenpanovalta käyttävät oikeutta kriisin hallintaan ja toimenpiteittensä yhtenä keinona. Oikeus on keino, joka lainsäätäjällä ja toimeenpanovallalla on luontevasti käytössään, ja sitä myös käytetään. Selvästi myös yhteisö odottaa ja edellyttää lainsäädäntötoimienkin käyttöä. Kriisin kestäessä on esitetty vaatimuksia hyvin monentyyppisistä lainsäädäntötoimista – maskien käytön pakolliseksi säätämisestä tiukkojen maahantulonrajoitusten mahdollistamiseen. Myös asiantuntijat pohtivat kriisiin vastaamista ja hallinnan keinoja myös oikeus huomioon ottaen.

 

Oikeudellinen sääntely on usein jännitteistä

Oikeus kehystää kriisejä, ja se tarjoaa myös yhden välineen toimia niissä. Yksi kriisiä koskeva keskustelu on myös oikeudellinen. Näin on myös COVID-19-pandemiassa. On myös hyvä muistaa, että lainsäädännön syntyyn samoin kuin lainsäädännön tulkintaan ja soveltamiseen liittyy jännitteitä. Myös kriiseissä jännitteet nousevat esiin, ehkäpä etenkin kriisien pitkittyessä.

COVID-19-pandemia ja sen aiheuttama kriisi ei välittömästi ole ollut oikeudellinen. Oikeus sinänsä on monin kriisiin liittynein tavoin vaikuttanut monien elämään, ja osa tutkijoista tuo esiin myös sitä, kuinka jotkut pandemiassa omaksutut keinot kriisin hallitsemiseksi ovat merkinneet kriisiä joillekin yksityisille. Nekin, joita pandemia ei olisi näyttänyt välittömästi uhkaavan, ovat tulleet välittömien kriisinhallintatoimien kohteiksi.

Oikeudessa keskeistä on yksilön vapauksien ja oikeuksien turvaaminen sekä oikeudenmukaisuuden edistäminen. Yhteiskunnan kriisitilanteissa joudutaan usein etsimään tasapainoa kollektiivisten oikeuksien ja yksilöiden oikeuksien kesken. Tämä on näkynyt myös pandemian aikana. Lisäksi pandemiassa on tullut hyvin esiin perustuslaillinen vaatimus julkisen vallan käytön perustumisesta lakiin ja lain noudattamisesta. Terveyskriiseissä käytettävä oikeus ei ole näissä suhteissa poikkeuksellista.

 

Tartuntatautilaki pandemialakina

Oikeus ei ole pandemian tai tartuntatauteihin liittyvällä kentällä uusi tekijä. Suomessa ja globaalisti tartuntatauteihin liittyvää julkista toimivaltaa ja yksityisten oikeuksia ja velvollisuuksia on säännelty pitkään. Nykyinen Suomessa voimassa oleva tartuntatautilaki on varsin uutta lainsäädäntöä. Se kattaa tartuntataudit laajasti, ja on siten myös pandemialaki. Laki sisältää säännöksiä, jotka merkitsevät pitkälle meneviä perusoikeusrajoituksia. Pandemian aikana kaikille ovat tulleet tutuksi esimerkiksi eristys ja karanteeni sekä pakollinen terveystarkastus ja rokotus. Lainsäädäntönä voimassa oleva tartuntatautilainsäädäntömme on suhteellisen tavanomaista.

Pandemiaan varautumisen ajatus ja tarpeet näkyvät tartuntatautilain perusteluissa (hallituksen esitys HE 13/2016 vp), mutta lain säännöksissä ei juurikaan ole muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta pandemiaspesifiä sisältöä. Pandemiaan nimenomaisesti liittyvät pakollista terveystarkastusta koskeva säännös lain 16 §:ssä ja laajaan tartuntavaaraan liittyviä toimenpiteitä koskeva säännös lain 58 §:ssä.  Tämä on pandemian aikana johtanut siihen, että tartuntatautilakia on kriisissä muutettu useaan otteeseen. Osa muutoksista on ollut sääntelyn tarkentamista tilanteissa, joissa sääntelyn tulkinnalla ei ole katsottu päästävän samoihin lopputulemiin. Tautitilanteen muutoksiin on reagoitu erityisesti 58 §:llä ja sen välittömään ympäristöön (lain 58 a–m §) säädetyillä uusilla säännöksillä.

Pandemia-aikainen sääntelytarpeiden toteuttaminen on välillä saanut toiminnan näyttämään reaktiiviselta, ja sääntelystä on tullut hyvin yksityiskohtaista ja pikkutarkkaa sekä sääntelyn yleisyyden hukkaavaa (kasuistista). Tuntuu myös siltä, että oikeudellisen tulkinnan mahdollisuuksia ei ole aina käytetty. Erilaisista lain 58 §:n välittömään ympäristöön tehdyistä lisäyksistä voitaisiin tulevaisuutta silmällä pitäen muokata pysyvämpiä yleisiä sisältöjä.

 

Lainvalmistelutyö on ollut osa kriisinhallintaa

Pandemia-aikana on tartuntatautilain ohella ollut käytössä myös varsinainen kriisiolojen lainsäädäntö: valmiuslain käyttöön on jouduttu turvautumaan, ja Suomessa on ollut kaksi poikkeusolojaksoa. Valmiuslain käyttöönoton ohella on päätetty poikkeusoloja koskevan perustuslain 23 §:n nojalla uudesta lainsäädännöstä.

Valmiuslaissa yhtenä poikkeusolojen perustana on ”vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti”. Vakava pandemia siis tunnetaan myös yhtenä syynä poikkeusoloihin. Valmiuslaissa pandemia antaa aiheen kuitenkin varsin kapeaan, sinänsä tarpeelliseen toimivaltuuksien käyttöönottoon. Likimainkaan kaikki valmiuslain toimivaltuudet eivät siis ole pandemiapoikkeusoloissa käytössä.

Pandemian jälkeen on tarpeen tarkastella, missä määrin toimivaltuudet ovat toimivia tai riittäviä. Esimerkiksi pandemia-aikaisessa poikkeuksellisessa liikkumisrajoitustapauksessa valmiuslaki ei täysin tuntunut sopivan ainakaan Uudenmaan sulun tilanteeseen. Toinen ulottuvuus on se, että valmiuslain mekanismit ovat menettelyllisesti raskaat. Kaiken kaikkiaan olisikin pyrittävä sisällyttämään pandemiaa koskevia sääntelyjä mahdollisimman laajasti perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten puitteissa tavalliseen lainsäädäntöön, esimerkiksi juuri tartuntatautilakiin.

Kriisin hallinnassa lainsäädäntötyöllä on ollut huomattava merkitys. Välittömästi tartuntatautiin liittyvien kohtien ohella on säädetty mitä moninaisimmista asioista, esimerkiksi sosiaalietuuksista ja toimeentulosta. Kokonaisuudessaan pandemiaan liittyen on muutettu noin sataa lakia, minkä johdosta yksi osa kriisinhallintaa on itse asiassa lainvalmistelutyötä.

 

Teksti: Janne Salminen, julkisoikeuden professori, Turun yliopisto.

 

Kirjoitus pohjaa samannimiseen esitykseen JuRe-hankkeen avajaisseminaarissa 13.6.2022. Lue lisää seminaarista.