Anu Mutanen: Korona-ajan perusoikeusrajoitukset tarjoavat arvokasta tietoa kriisinkestävyyden rakentamiseksi

Koronapandemia vaikutti merkittävällä tavalla ihmisten perusoikeuksiin ja asetti koko perusoikeusjärjestelmämme uudenlaisen tilanteen eteen. Pandemia osoitti perusoikeuksien toteutumisen ja tämän valvonnan tärkeyttä. Oikeuksien käytännön toteutumisessa ilmeni ongelmia esimerkiksi puutteellisen lainsäädännön ja säännösten tulkintavaikeuksien vuoksi. Perusoikeusvaikutusten jälkikäteisarviointi olisi syytä ymmärtää osaksi pandemiasta toipumista ja uusiin kriiseihin varautumista.

Koronapandemian aikana Suomessa rajoitettiin useita perusoikeuksia. Esimerkiksi rajoitukset perhe-elämän suojaan sekä ihmisten kokoontumis- ja liikkumisvapauteen olivat ennen näkemättömiä. Perusoikeuksien suojajärjestelmämme kohtasi pandemian torjuntatoimien vuoksi uudenlaisia soveltamistilanteita ja vaikutuksia. Siinä missä perusoikeussuoja on yleensä yksilöiden oikeusasemaa suojaavaa, korostuivat pandemian aikana kansanterveydelliset, ryhmien perusoikeussuojan näkökohdat sekä tarve turvata terveyden- ja sairaanhoidon riittävä kapasiteetti. Viimeksi mainittujen tavoitteiden katsottiin myös oikeuttavan osin pitkällekin meneviä perusoikeusrajoituksia.

Korona-aikana tehdyt perusoikeusrajoitukset edellyttivät usein eri perusoikeuksien välistä punnintaa eivätkä rajoitustoimet kohdentuneet vaikutuksiltaan samanlaisina kaikkiin perusoikeuksiin. Oikeus elämään ja oikeus terveyteen saivat suuren painoarvon esimerkiksi liikkumisvapauteen nähden. Oikeus terveyteen myös ymmärrettiin melko kapeasti keskittyen fyysisen terveyden näkökulmaan. Sen sijaan pandemian vaikutukset mielenterveyteemme sivuutettiin pitkään jopa kokonaan. Esimerkiksi koulunkäynnin ja sosiaalisten suhteiden vaikutusta lasten mielenterveyteen ei tarkasteltu varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevien asetuksen yhteydessä (M 4/2020 vp; ks. PeVM 6/2020 vp; SiVL 2/2020 vp). Psyykkiseen terveyteen alettiin kiinnittää enemmän huomiota vasta ensimmäisen pandemiavuoden jälkeen. Esimerkiksi hybridistrategian toimintasuunnitelman täydennyksessä tarkasteltiin rajoitustoimenpiteiden vaikutuksia mielenterveyteen ja väestön psyykkiseen kuormitukseen (ks. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2021:11, s. 26).

Koronatartuntojen torjumiseksi tehdyillä perusoikeusrajoituksilla on ollut eri ihmisryhmiin erilaisia vaikutuksia, ja ihmisryhmien sisälläkin nämä rajoitukset ovat vaikuttaneet eri tavoin. Laillisuusvalvonnassa on esimerkiksi kiinnitetty huomiota vanhusten laitoshuollossa toteutettuihin ongelmallisiin tapaamis- ja liikkumisrajoituksiin (ks. esim. EOAK/3360/2021; Farzamfar – Salminen 2022). Koulujen etäopetuksen vaikutukset lapsiin ja nuoriin voivat puolestaan näkyä vielä hyvinkin pitkään. Ylipäänsä pandemian vuoksi tehdyt rajoitustoimet vaikuttivat erityisen negatiivisesti jo valmiiksi haavoittuvassa asemassa oleviin ihmisiin.

 

Lainsäädännön kehittämistarve on ilmeinen

Pandemia osoitti perustuslakimme ja perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmämme toimivuutta. Meillä monia perusoikeusongelmia voitiin ratkoa jo pandemia aikana. Sen sijaan useissa muissa maissa käydään vasta nyt jälkikäteen oikeutta yksittäisten rajoitusten laillisuudesta. Esimerkiksi Italiassa on käyty oikeutta lasten rokotuksista (Judgment no. 26700 of 18 September 2023, the Court of Cassation of Italy). Lisäksi ihmisoikeuksien kansainvälisissä valvontaelimissä on vireillä ja osin jo ratkaistunakin koronaliitynnäisiä tapauksia, kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Sveitsissä toteutetusta kokoontumiskiellosta (Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) v. Switzerland 21881/20, Grand Chamber of the European Court of Human Rights, 27 November 2023).

Suomessakin kuitenkin ilmeni ongelmia muun muassa kriisilainsäädännön riittävyydessä ja soveltamisessa. Esimerkiksi valmiuslain toimivaltuussääntely on osoittautunut epäselväksi ja riittämättömäksi. Tartuntatautilaki ei puolestaan vastannut pandemian hallinnan tarpeisiin riittävän hyvin, mitä osaltaan osoittavat siihen tehdyt lukuisat muutokset. Epäselvyyksiä ilmeni muun ohella viranomaisten toimivaltuuksissa ja toimivaltasuhteissa. Laillisuusvalvonnassa on esimerkiksi tuotu esille, että pandemian aikana perustetut alueelliset koronakoordinaatioryhmät ylittivät toimivaltansa antaessaan velvoittavaksi muotoiltuja ohjeita alueen toimijoille (EOAK/6336/2021). Ongelmat ovat johtuneet osin puutteellisesta lainsäädännöstä ja osin virheellisestä laintulkinnasta (ks. EOAK/2678/2020). Toimivaltuuksia säädettiin pandemian aikana ripeästi lisää ja lainvalmistelu muodostui osin kasuistiseksi eli tapauskohtaiseksi. Kaikista hyvän lainvalmistelun edellytyksistä ei pidetty kiinni. Kuulemis- tai lausuntokierrokset olivat suositeltua lyhyempiä, ja voidaankin kysyä, saivatko heikossa asemassa olevat riittävästi ääntään kuuluviin.

Kaikkiaan on ilmeistä, että kriisilainsäädäntömme uudistaminen ja kokonaisvaltainen läpikäyminen on tarpeen. Valmiuslain uudistus onkin jo käynnistynyt, ja tartuntatautilain uudistus on käynnistymässä. Kriisien sääntelyn muutostarpeita arvioitaessa on otettava huomioon myös kansainvälinen ja globaali kehitys. Kansalliseen lainsäädäntöön saattaa jatkossa osaltaan vaikuttaa esimerkiksi Maailman terveysjärjestössä parhaillaan valmisteilla oleva pandemiasopimus (the International Treaty on Pandemic Prevention, Preparedness and Response or Pandemic Treaty).

 

Korona-ajan arvioinneista oppia tuleviin kriiseihin

Pandemia-ajan perusoikeusrajoitusten oppeja on tärkeää arvioida näin jälkikäteenkin. Tällainen jälkiarviointi on ymmärrettävä osaksi ihmisten elämään merkittävästi vaikuttaneesta kriisistä toipumista ja uusiin kriiseihin varautumista. Valtioneuvoston kanslia on avannut pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmassa linjatun mukaisesti valtionavustuksen haun tutkimushankkeeseen koronakriisin opetuksista. On pidettävä toivottavana, että mainittu tutkimushanke tulee pitämään sisällään myös perusoikeusjärjestelmäämme kohdistuvaa systematisointia. Monissa maissa on jo viety läpi tällaisia selvityshankkeita; esimerkiksi Ruotsin koronakomissio on tuonut esille merkittäviä ongelmia maan koronatoimissa.

Suomessa oman panoksensa koronaoppien selvittämiseen antavat koronaa tutkivat hankkeet eri tieteenaloilla. JuRen tutkimuksessa on noussut esiin eduskunnan perustuslakivaliokunnan tärkeä merkitys paitsi demokratian myös kriiseistä selviytymis- ja palautumiskyvyn ylläpitäjänä. Valiokunta osoitti korona-ajan säädösehdotusten puutteita ja ohjasi hallitusta kiinnittämään huomiota perusoikeusrajoitusten perusteluihin, vaihtoehtoisten toimien vertailuun, ihmisoikeussopimuksien huomioon ottamiseen, erilaisiin menettelyllisiin seikkoihin sekä eduskunnan asemaan ja informoimiseen. (Värttö 2023; Brunila – Värttö – Salminen 2023.)

Myös laillisuusvalvontajärjestelmämme on osoittautunut varsin toimivaksi kriisiaikaisten oikeudellisten ratkaisujen ja päätöksenteon julkisen arvioinnin välineeksi (Ks. Farzamfar – Salminen 2022). Laillisuusvalvontaratkaisuista käy huolestuttavalla tavalla ilmi, että viranomaiset rajoittivat perusoikeuksia osin ilman asianmukaisia toimivaltuuksia ja lainsäädännön tukea. Erityisesti laitoksissa tai laitosmaisissa olosuhteissa elävien ihmisten elämään kohdistui pandemiassa merkittäviä rajoituksia, joiden lainsäädännöllinen pohja oli puutteellinen. (Ks. Hautakorpi 2023a.) Vaikuttaa ilmeiseltä, että lainsäädäntötoimien ohella on vielä paljon tehtävää perusoikeuksien kunnioittamisen jalkauttamisessa esimerkiksi hoitolaitoksiin ja kouluihin. Osaltaan tähän voitaisiin vaikuttaa esimerkiksi hoitohenkilöstön ja opettajien koulutuksella perusoikeuskysymyksistä (Hautakorpi 2023b). Pitäisi kaikkiaan olla selvää, että perusoikeuksiamme ei voida rajoittaa esimerkiksi hallinnon ohjeiden perusteella, vaan vain lain nojalla.

Perusoikeusnäkökulmat ovat keskeinen osa myös tulevia terveyskriisejä, ja koronapandemia tarjoaakin merkittäviä oppeja niihin varautumiseen. Koronan perusoikeusvaikutuksista oppinen ei ole kaikilta osin helppoa tai yksinkertaista, vaan kunkin tartuntatautipandemian ominaispiirteet vaikuttavat tehtävissä oleviin johtopäätöksiin. Lisäksi tulevien terveyskriisien hallinnan pitkäntähtäimen näkökulmiin kytkeytyy vaikeita kysymyksiä esimerkiksi tulevien sukupolvien perus- ja ihmisoikeuksista (Ks. Mutanen 2023). Vaikka koronapandemia on ainakin tällä erää ohi, on siitä ja sen oikeudellisista vaikutuksista joka tapauksessa tärkeää vielä ylipäätään jaksaa puhua samalla, kun olemme jo kohdanneet uusia vakavia kriisejä. Pandemia-ajan oppeja voidaan osaltaan hyödyntää myös muunlaisiin kriiseihin varautumisessa. Tällöin on kuitenkin tärkeää ottaa huomioon kunkin kriisityypin erityispiirteet. Esimerkiksi pandemia, sota, ilmaston lämpeneminen ja laajamittainen maahanmuutto ovat keskenään kovin erilaisia kriisejä.


Anu Mutanen, julkisoikeuden tenure track -professori, Tampereen yliopisto

Teksti on laajennettu ja muokattu versio kirjoittajan pitämästä alustuksesta Kriisinkestävä Suomi -tapahtumassa 2.10.2023. Lue lisää tapahtumasta.

 

Kuva: Drazen Zigic/iStock